陽陽與布痞

　　若有違反水污染防治法的行為，環保署得依法裁罰，但是就違規情況如果沒有判斷行為情節的輕重，而直接裁罰法定最高額度三百萬元，行政法院是有可能撤銷這種裁量怠惰的違法行政處分。

　　案例事實大略某環保公司領有環保署核發之環境檢驗測定機構許可證，後來環保署發現檢測報告涉有離職人員簽名不實情事，乃裁處罰鍰300萬元及處環境講習8小時整，並廢止系爭檢測項目許可。環保公司不服，提起訴願，遭決定駁回後，遂提起行政訴訟，結果臺北高等行政法院111年度訴字第13號判決環保公司勝訴，就訴願決定及原處分關於罰鍰新臺幣叁佰萬元及廢止叁項檢測項目之許可部分均撤銷，確認原處分關於處環境講習捌小時部分為違法。

行政法院判決理由大略認為：

　一、本件應適用之法令規定及法理：

　⒈水污法第23條第2項規定：「檢驗測定機構之條件、設施、檢驗測定人員之資格限制、許可證之申請、審查、核發、換發、撤銷、廢止、停業、復業、查核、評鑑等程序及其他應遵行事項之管理辦法及收費標準，由中央主管機關定之。」第49條規定：「違反第23條第1項或依第23條第2項所定管理辦法者，處新臺幣3萬元以上300萬元以下罰鍰，並通知限期補正或改善，屆期仍未補正或完成改善者，按次處罰；情節重大者，得令其停業，必要時，並得廢止其許可證或勒令歇業。」第73條第1項規定：「（第1項）本法第40條、第43條、第46條、第46條之1、第49條、第52條、第53條及第54條所稱之情節重大，係指下列情形之一者：一、未經合法登記或許可之污染源，違反本法之規定。二、經處分後，自報停工改善，經查證非屬實。三、1年內經2次限期改善，仍繼續違反本法規定。四、工業區內事業單位，將廢（污）水納入工業區污水下水道系統處理，而違反下水道相關法令規定，經下水道機構依下水道法規定以情節重大通知停止使用，仍繼續排放廢（污）水。五、大量排放污染物，經主管機關認定嚴重影響附近水體品質。六、排放之廢（污）水中含有有害健康物質，經主管機關認定有危害公眾健康之虞。七、其他經主管機關認定嚴重影響附近地區水體品質之行為。」考諸該條文之立法理由明白揭示「停工停業，係涉及人民權利義務，爰以『法律』明定情節重大之情形。」準此可知，水污法之主管機關倘若認定檢驗測定機構有該當違反第23條第1項或依第23條第2項所定管理辦法之情由，且有水污法第49條規定所稱之「情節重大」者，係得令其停業，必要時，並得廢止其許可證或勒令歇業，此等法律效果乃涉及人民生存權及工作權，故自應由法律明定水污法第49條規定所稱之「情節重大」之情形。又按管理辦法第25條係規定；「（第1項）檢測機構經中央主管機關撤銷、廢止許可證或停止其檢測類別或項目者，自處分書送達之日起，不得再執行該檢測業務。（第2項）前項許可證經中央主管機關撤銷或廢止後，自撤銷或廢止之日起，該檢測機構於2年內不得向中央主管機關提出同一檢測項目之許可證申請。」而公司法第17條之1則規定：「公司之經營有違反法令受勒令歇業處分確定者，應由處分機關通知中央主管機關，廢止其公司登記或部分登記事項。」依此，公司一旦遭廢止許可證或停止其檢測類別或項目，自處分書送達之日起，不得再執行該檢測業務，且自廢止之日起，該檢測機構於2年內不得向中央主管機關提出同一檢測項目之許可證申請，若遭受勒令歇業處分確定，處分機關即應通知中央主管機關，廢止其公司登記或部分登記事項，足見廢止其許可證或勒令歇業相較於停業處分，前者對人民之權利侵害程度更甚於後者。是以，水污法之主管機關就認定是否該當水污法第49條所稱之「必要時」，亦應以有該當「情節重大」之情形為其前提要件至明。

　⒉管理辦法第1條規定：「本辦法依……、水污染防治法第23條第2項、……規定訂定之。」第20條第1項規定：「中央主管機關得派員攜帶證明文件，進入檢測機構或採樣現場進行查核工作，並命其提供有關資料，檢測機構不得規避、妨礙或拒絕。」第24條第1項第8款、第2項第1款規定：「（第1項）檢測機構有下列情形之一者，依……水污染防治法第49條、……各該罰則規定辦理：……。八、申請許可文件、檢測人員之設置、檢測或數據處理過程、檢測報告或其他申報資料虛偽不實者。（第2項）檢測機構於執行環境檢驗測定業務有下列情形之一者，屬情節重大，除處罰鍰外，得依前項各該法律規定命其停業，必要時，並得廢止其許可證或勒令歇業：一、申請許可文件、檢測人員之設置、檢測或數據處理過程、檢測報告或其他申報資料虛偽不實。」基此可知，管理辦法係基於水污法第23條第2項規定授權訂定之，而該條項僅明定授權中央主管機關（即被告）訂定有關「檢驗測定機構之條件、設施、檢驗測定人員之資格限制、許可證之申請、審查、核發、換發、撤銷、廢止、停業、復業、查核、評鑑等『程序』及『其他應遵行事項之管理辦法』及『收費標準』」，並未授權被告得另創設水污法所未規定之停業或廢止許可證的事由至明。是以，管理辦法第24條第2項第1款規定所謂「屬情節重大」之情形，並非水污法第73條第1項各款規定所臚列情形之一，且是否屬「情節重大」亦非屬與「檢驗測定機構許可證之廢止、停業等『程序』及『其他應遵行事項之管理辦法』及『收費標準』」相關事項，核非屬水污法第23條第2項所授權規定之範疇，則管理辦法第24條第2項第1款規定有關停業、廢止許可證或勒令歇業部分，顯係增加法律所無之限制（亦即增加水污法第73條第1項所未規定之得廢止檢驗測定機構許可證、停業的事由），已牴觸母法，係涉及對人民生存權及工作權之限制，本院自得於本件個案中不予適用。

　⒊環境教育法第23條規定：「自然人、法人、設有代表人或管理人之非法人團體、中央或地方機關（構）或其他組織違反環境保護法律或自治條例之行政法上義務，經處分機關處分停工、停業或新臺幣5千元以上罰鍰者，處分機關並應令該自然人、法人、機關或團體指派有代表權之人或負責環境保護權責人員接受1小時以上8小時以下環境講習。」

　　　二、查原告設置之檢驗室經被告核發系爭檢測機構許可證，為取得系爭檢測項目許可之檢測機構，其受委託執行系爭檢測報告，……被告認定原告於執行系爭檢測報告之採樣紀錄表上，偽造離職人員簡君簽名，合致管理辦法第24條第1項第8款所規定檢測過程虛偽不實之情形，係有違反水污法第23條第2項授權訂定之管理辦法第24條第1項第8款規定，核屬於法有據。

　　三、雖被告抗辯稱：管理辦法第24條第2項各款關於檢測機構於執行環境檢驗測定業務所列舉情節重大之規定，係依水污法第23條第2項授權訂定，並未牴觸同法第49條及第73條規定，蓋水污法第73條所列舉（違法）情節重大之情事皆係針對污染源而非檢測機構，故水污法第73條中所指「第49條」應為目的性限縮不予適用，此由空氣污染防制法第96條對污染源之情節重大條款中，未列規範檢測機構之「第70條」之體系性解釋亦明云云。惟查，按水污法第73條第1項規定已明文臚列7款有關水污法第49條及同法第40條、第43條、第46條、第46條之1、第52條、第53條、第54條所稱「情節重大」之具體情形，其中水污法第73條第1項第3款所規定之「1年內經2次限期改善，仍繼續違反本法規定」情形，經與前揭水污法第49條規定（即「違反第23條第1項或依第23條第2項所定管理辦法者，處新臺幣3萬元以上300萬元以下罰鍰，並『通知限期補正或改善，屆期仍未補正或完成改善者』，按次處罰；『情節重大者』，得令其停業，必要時，並得廢止其許可證或勒令歇業」）相互對照可知，檢驗測定機構倘若有違反依水污法第23條第2項所定管理辦法，並於1年內經2次通知限期改善，仍繼續違反管理辦法之規定，即屬該當水污法第73條第1項第3款規定所稱之「情節重大者」。而水污法第73條第1項既已明文規定指出何謂同法第49條所稱之「情節重大」，且因該當同法第49條規定所稱之「情節重大」者，依該條後段規定，係產生得令違反者停業，必要時，並得廢止其許可證或勒令歇業之法律效果，此乃涉及人民生存權及工作權，參諸前揭水污法第73條之立法意旨，應由法律明定屬「情節重大」之情形為何，管理辦法第24條第2項第1款所規定之「情節重大」，係增加母法所無之限制，於本件不應予以適用，已如前述。至於空氣污染防制法第96條僅就同法第30條第1項第1款、第59條、第61條、第62條第1項、第64條、第65條第1項、第67條第2項及第68條所稱之情節重大的具體情形予以規範，並未將該法第70條有關檢驗測定機構違反同法第49條第1項、第2項之情節重大亦列入規範範圍，此屬立法機關之立法裁量，並非可當然一體適用於水污法，亦無將水污法第73條之明文規定置之不論之理。是以，被告辯稱水污法第73條所列舉屬情節重大之情事皆係針對污染源而非檢測機構，水污法第73條中所指「第49條」應為目的性限縮不予適用乙節，容屬其一己歧異之見解，並非可採。從而，本件原告雖有違反水污法第23條第2項授權訂定之管理辦法第24條第1項第8款所規定檢測過程虛偽不實之情形，但並非屬水污法第73條第1項各款中所指同法第49條規定所稱「情節重大」之情形，則原處分逕予認定原告該當管理辦法第24條第2項第1款之情節重大，而依水污法第49條規定，廢止系爭檢測項目許可，即屬於法無據，係有瑕疵可指。

　　四、再按水污法第49條明文規定就違反第23條第2項所定管理辦法者，「得」裁處法定罰鍰為3萬元以上300萬元以下，並非「應」裁處最高法定罰鍰額度300萬元。且按「裁處罰鍰，應審酌違反行政法上義務行為應受責難程度、所生影響及因違反行政法上義務所得之利益，並得考量受處罰者之資力。」行政罰法第18條第1項定有明文。又按水污法第66條之1規定：「（第1項）依本法處罰鍰者，其額度應依污染特性及違規情節裁處。（第2項）前項裁罰準則由中央主管機關定之。」而被告依水污法第66條之1第2項規定授權訂定之裁罰準則第4條係規定，檢測機構違反管理辦法第24條第2項者，「『得』以各法所定最高法定罰鍰額度裁處之」，並未規定一律應裁處最高法定罰鍰額度。而裁罰準則第2條第2項則係規定：「檢測機構違反……水污染防治法第23條第2項……授權訂定環境檢驗測定機構管理辦法（以下簡稱管理辦法）規定，依附表二所列裁罰計算公式計算應裁處之罰鍰。」惟該條文之附表二規定：「違反管理辦法第24條第2項第1款申請許可文件、檢測人員之設置、檢測或數據處理過程、檢測報告或其他申報資料虛偽不實者，裁罰計算公式（新臺幣）：依處罰條款法定罰鍰最高額裁罰。」依此可知，該附表二就違反管理辦法第24條第2項第1款者，未有規定任何裁罰計算公式，而一律規定裁處法定罰鍰最高額裁罰，此部分附表二規定顯係與裁罰準則第4條之裁量規定互相矛盾。此外，經對照上開附表二就違反管理辦法第24條第2項第2款者（即指相同檢測項目於1年內違反第17條第1項第2款＜依中央主管機關公告之檢測方法、品質管制事項及檢驗室之標準作業程序執行檢測＞及第3款＜依檢驗室管理手冊執行其業務＞規定，經主管機關處分3次者），亦係規定「依處罰條款法定罰鍰最高額裁罰」，而參照管理辦法第24條第1項第2款係規定：「違反第17條第1項第3款規定，未依檢驗室管理手冊之人員、設備、要求事項、標單與合約之審查、方法的選用及驗證、採樣、檢測樣品之處理、技術紀錄、檢測報告、管理系統的文件管制或紀錄的管制之規定執行業務。」依此可知，就違反管理辦法第17條第1項第3款規定（即依檢驗室管理手冊執行其業務），而有未依檢驗室管理手冊之人員執行「採樣」業務之情形者，尚且須就相同檢測項目於1年內，違反第17條第1項第2款、第3款規定，經主管機關處分3次者，裁罰準則附表二始規定裁處「依處罰條款法定罰鍰最高額裁罰」。則上開附表二就違反管理辦法第24條第2項第1款規定者，卻未進一步考量違規者所虛偽不實之申請許可文件數、檢測人員之設置人數、檢測或數據處理之項目數、檢測報告數或其他申報資料筆數等不同裁罰因素，亦未考量該違反行政法上義務行為（如：虛偽不實之檢測過程）應受責難程度、所生影響，而一律依處罰條款法定罰鍰最高額裁罰，顯有失公平，是以，上開附表二部分有與水污法第66條之1第1項所規定之意旨（應依違規情節裁處）相違背，本院自亦得於本件個案中不予適用。

　　五、固然檢測機構執行檢測業務時，倘若採集之樣本有虛偽不實，自會直接影響最後檢測結果之正確性，惟倘若檢測機構於檢測過程中確有派員採樣，僅採樣人員係未符合採樣人員資格，則非當然會影響檢測報告之正確性。而依管理辦法第17條第2項規定：「放流水採樣人員申報之項目，同時應填報確實進廠起訖日期及時間、採樣起訖日期及時間、採樣會同事業人員照片等。」經查，證人廖○捷於本院準備程序時證述：原告確有派伊去執行系爭檢測報告之採樣，伊有受過採樣放流水之訓練，在此之前就有跟著前輩一起去，看他們如何做，伊都是用儀器測量，並依儀器所顯示之數據予以記錄，PH、水溫、導電度、鹽度都是有儀器量測的；原告提出之採樣人員術科紀錄表是伊簽名的，評定結果是副理寫的等情屬實（本院卷1第375至377頁），並有原告訴訟代理人提出之採樣人員術科訓練紀錄表7張、人員訓練考核總表6張在卷可佐（本院卷1第421至443頁）。復細觀卷存系爭檢測報告之採樣紀錄表，其上「採樣人員」欄除簡君之簽名係虛偽不實外，該欄位所記載之採樣人員「廖○捷」則係與事實無違，且採樣紀錄表上有詳細記載進廠起訖日期及時間、採樣起訖日期及時間，並有客戶簽名確認。據上可知，原告雖係派不具採集人員資格之廖○捷執行委託單位之一般水質及地下水採樣，其所為採樣並非當然會影響系爭檢測報告中之各項檢測正確性。而參照前揭管理辦法第24條第1項第2款之規定，違反管理辦法第17條第1項第3款規定（即依檢驗室管理手冊執行其業務），而有未依檢驗室管理手冊之人員執行「採樣」業務之情形者，尚且須就相同檢測項目於1年內，違反第17條第1項第2款、第3款規定，經主管機關處分3次者，始裁處「依處罰條款法定罰鍰最高額裁罰」，則被告就原告違反管理辦法第24條第1項第8款之違規行為，未予考量該檢測過程之虛偽不實，事實上是否必會連帶影響檢測報告、檢測或數據處理項目之正確性，其違規情節相較於管理辦法第24條第2項第2款所規定屬情節重大之情形，是否嚴重程度並未相當，即逕依裁罰準則第2條之附表二有關「違反管理辦法第24條第2項第1款」規定，處罰條款法定罰鍰最高額裁罰，該附表二就違反管理辦法第24條第2項第1款規定者，並未考量違規者所虛偽不實之申請許可文件數、檢測人員之設置人數、檢測或數據處理之項目數、檢測報告數或其他申報資料筆數等不同裁罰因素，實難認有一併考量原告之違反行政法上義務行為應受責難程度、所生影響。從而，原處分就原告上開違法行為，裁處法定最高額度罰鍰300萬元，係違反比例原則，核有裁量怠惰之違法。然因被告就裁處原告罰鍰之裁量權並未限減縮至零，亦即被告仍得參照行政罰法第18條第1項及水污法第66條之1第1項規定，審酌原告違反行政法上義務行為應受責難程度、所生影響及因違反行政法上義務所得之利益等違規情節，並得考量原告之資力等情事以行使其裁量權（蓋因水污法第49條規定之法定罰鍰額為3萬元以上300萬元以下，仍有相當裁量空間），故本院就原處分認定原告違規行為屬實部分，仍無從取代行政裁量權而自行判決該部分罰鍰若干加以糾正，而須撤銷原處分，由被告另為合義務性之裁量的適法處分。

　　六、綜上所述，被告認定原告有上開檢測過程虛偽不實之違規行為而屬情節重大，作成原處分裁處法定最高額罰鍰及處環境講習8小時，並廢止系爭檢測項目許可，其中就原處分關於罰鍰部分，核有違反比例原則而有裁量怠惰之違法，就原處分關於廢止系爭檢測項目許可部分所依據之管理辦法第24條第2項第1款有關停業、廢止許可證或勒令歇業部分，顯係增加法律所無之限制，係與水污法第73條規定相牴觸，核屬於法無據，均有瑕疵可指，應予撤銷，就原處分關於處環境講習8小時部分，即因原處分關於裁處5千元以上罰鍰（即300萬元罰鍰）之前提已遭撤銷而失所據。原處分既有上述瑕疵可指，訴願決定，未予糾正，亦有違誤。」

　　總之，依據這個行政法院判決可知，就違反行政法的行為，就算應受裁罰，行政機關仍應視違反義務行為應受責難程度或影響等來裁量，不得一律以最高法定額度裁量，否則就是裁量怠惰的違法。

　　註：臺北高等行政法院111年度訴字第13號判決意旨：「被告就原告違反管理辦法第24條第1項第8款之違規行為，未予考量該檢測過程之虛偽不實，事實上是否必會連帶影響檢測報告、檢測或數據處理項目之正確性，其違規情節相較於管理辦法第24條第2項第2款所規定屬情節重大之情形，是否嚴重程度並未相當，即逕依裁罰準則第2條之附表二有關『違反管理辦法第24條第2項第1款』規定，處罰條款法定罰鍰最高額裁罰，該附表二就違反管理辦法第24條第2項第1款規定者，並未考量違規者所虛偽不實之申請許可文件數、檢測人員之設置人數、檢測或數據處理之項目數、檢測報告數或其他申報資料筆數等不同裁罰因素，實難認有一併考量原告之違反行政法上義務行為應受責難程度、所生影響。從而，原處分就原告上開違法行為，裁處法定最高額度罰鍰300萬元，係違反比例原則，核有裁量怠惰之違法。」

🎵貼心小提醒：法律條文會修正，司法實務會變更見解，每個人的案件事實也不相同，因此本文僅供參考，建議民眾對於任何法律問題作出決策以前，先向律師諮詢。

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