從UBER事件與TRF風暴談一行為一處罰觀念－陽陽與布痞

　　多家銀行不當銷售TRF衍生性金融商品，造成TRF金融風暴，金管會為此開罰多次。不過，裁罰金額與銀行不當銷售TRF業務的高額獲利，顯不成比例，以致於多位立法委員連署提案，並要求金管會提出不當銷售TRF之「一行為一罰」相關報告。最近，政府對UBER如火如荼的裁罰態度，也是一例。
　　立法院通過《公路法》第77條的修正，對未經核准申請，經營汽車運輸業者論以新台幣10萬以上2500萬元以下罰鍰，外界稱為「UBER」條款。主管機關宣示將採取「一行為一罰」的強硬執法，新法上路二週，據稱攔查取締近五十件違規車輛，後續累計裁罰金額可能上看天價，政府期待透過重罰要求UBER公司依規定申請登記。實際上，此「一行為一罰」的執法精神，並非「UBER事件」所獨有，行政罰領域都適用。行政罰法第25條規定：「數行為違反同一或不同行政法上義務之規定者，分別處罰之。」
　　不過，關於行政罰所謂「行為次數」的認定，有時引起爭議。多年前的大法官釋字第604號解釋曾提及，針對汽車駕駛人，違規將車輛停放在禁止停車區達14個小時，因為道交條例相關子法有所謂「2小時連續舉發」的規定，以至於駕駛人雖然只違停一次，卻收到了好幾張罰單，相關子法雖遭到大法官認定有違反法律保留原則，但並未直接宣告無效，形同亦肯認若要達成行政目的，透過切割行為數來連續處罰的行政手段是可行的。然而，也有認為客觀上多次行為若評價為一個「集合概念的行為」，就只能論以一次行為來處罰。舉例來說，去年最高行政法院有一個聯席決議，內容是針對有一個沒有藥商執照的當事人，多次透過多家電視台廣告其商品，遭到主管機關認定每播出一次廣告，就應該裁罰一次，結果共論以幾十次行為，罰了1千多萬元，之後鬧到行政法院，最高行政法院認為如此處罰方式過重，違反憲法比例原則和一行為不二罰的概念。雖然廣告在不同家電視台播出很多次，整體來說被認為是一個不法行為，只能罰一次；但是，這種廣告型態行為的個案認定，目前看來，UBER事件並不適用。
　　這次UBER事件，主管機關將比照《道交條例》的概念，認定每有一個替UBER開車的駕駛違規，就算UBER的一個行為。再回頭檢視TRF風暴的類似案例，多家銀行近年來陸陸續續向許多客戶不當銷售TRF，此類金融違紀事件，金管會過往都是「一次性統包式裁罰」，不管銷售幾家客戶，都是裁罰一次，難道沒有違反行政罰法前述規定嗎？金管會若初始就嚴格執行「一行為一罰」的政策，或許今天就不會發生這麼大的TRF風暴。
　　對於國內多家銀行違法銷售TRF等高風險複雜性衍生性金融商品，許多中小企業蒙受重大損失，卻沒有以交易次數為單位，論以同等次數的行政罰，金管會關於TRF不當銷售的監管，似乎未若交通部在UBER事件的強硬態度。TRF的不當銷售，主管機關的裁罰幾乎都不涉及個案，而是以銀行的內部程序未落實法律、命令、自律規範的內控機制，認定違反銀行法規定，而論以一次的罰鍰，並非以客戶數量、交易次數來計算行為數。就算上限可以罰新台幣1000萬元，對於每筆交易單位本金幾乎都是100萬美金以上的TRF違紀事件來說，金管會過往裁罰，顯然無法達到監理的效果。也許，金管會認為銀行未落實內控機制是基於「概括意思」，所以只處罰一次，或是比照前述最高行政法院在《藥事法》上的見解，但問題在於前述《藥事法》案處罰的對象，就算是在不同時間、不同媒體上播出，內容還是同一個廣告。可是，TRF的不當銷售爭議有所不同，每個客戶的合約都是客製化、量身訂造，不同的TRF合約可能都有未落實自律規範的問題，主管機關若還只論以一次行為，可說是將一行為的定義無限擴大了！
　　由主管機關對UBER違規行為的監理，準備採取「一行為一罰」的立場，看到了交通部的執法態度。關於不當銷售TRF的金融監理，金管會是否也應該比照辦理呢？千萬不要像航海王中主角魯夫的手臂一樣「伸縮自如」，想罰的時候就「一行為一罰」，想網開一面之時就說是「集合犯」、「概括犯意」。由此看來，TRF風暴到現在都無法落幕，也就不難理解其中的原因了。