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  多家銀行不當銷售TRF衍生性金融商品,造成TRF金融風暴,金管會為此開罰多次。不過,裁罰金額與銀行不當銷售TRF業務的高額獲利,顯不成比例,以致於多位立法委員連署提案,並要求金管會提出不當銷售TRF之「一行為一罰」相關報告。最近,政府對UBER如火如荼的裁罰態度,也是一例。
  立法院通過《公路法》第77條的修正,對未經核准申請,經營汽車運輸業者論以新台幣10萬以上2500萬元以下罰鍰,外界稱為「UBER」條款。主管機關宣示將採取「一行為一罰」的強硬執法,新法上路二週,據稱攔查取締近五十件違規車輛,後續累計裁罰金額可能上看天價,政府期待透過重罰要求UBER公司依規定申請登記。實際上,此「一行為一罰」的執法精神,並非「UBER事件」所獨有,行政罰領域都適用。行政罰法第25條規定:「數行為違反同一或不同行政法上義務之規定者,分別處罰之。」
  不過,關於行政罰所謂「行為次數」的認定,有時引起爭議。多年前的大法官釋字第604號解釋曾提及,針對汽車駕駛人,違規將車輛停放在禁止停車區達14個小時,因為道交條例相關子法有所謂「2小時連續舉發」的規定,以至於駕駛人雖然只違停一次,卻收到了好幾張罰單,相關子法雖遭到大法官認定有違反法律保留原則,但並未直接宣告無效,形同亦肯認若要達成行政目的,透過切割行為數來連續處罰的行政手段是可行的。然而,也有認為客觀上多次行為若評價為一個「集合概念的行為」,就只能論以一次行為來處罰。舉例來說,去年最高行政法院有一個聯席決議,內容是針對有一個沒有藥商執照的當事人,多次透過多家電視台廣告其商品,遭到主管機關認定每播出一次廣告,就應該裁罰一次,結果共論以幾十次行為,罰了1千多萬元,之後鬧到行政法院,最高行政法院認為如此處罰方式過重,違反憲法比例原則和一行為不二罰的概念。雖然廣告在不同家電視台播出很多次,整體來說被認為是一個不法行為,只能罰一次;但是,這種廣告型態行為的個案認定,目前看來,UBER事件並不適用。
  這次UBER事件,主管機關將比照《道交條例》的概念,認定每有一個替UBER開車的駕駛違規,就算UBER的一個行為。再回頭檢視TRF風暴的類似案例,多家銀行近年來陸陸續續向許多客戶不當銷售TRF,此類金融違紀事件,金管會過往都是「一次性統包式裁罰」,不管銷售幾家客戶,都是裁罰一次,難道沒有違反行政罰法前述規定嗎?金管會若初始就嚴格執行「一行為一罰」的政策,或許今天就不會發生這麼大的TRF風暴。
  對於國內多家銀行違法銷售TRF等高風險複雜性衍生性金融商品,許多中小企業蒙受重大損失,卻沒有以交易次數為單位,論以同等次數的行政罰,金管會關於TRF不當銷售的監管,似乎未若交通部在UBER事件的強硬態度。TRF的不當銷售,主管機關的裁罰幾乎都不涉及個案,而是以銀行的內部程序未落實法律、命令、自律規範的內控機制,認定違反銀行法規定,而論以一次的罰鍰,並非以客戶數量、交易次數來計算行為數。就算上限可以罰新台幣1000萬元,對於每筆交易單位本金幾乎都是100萬美金以上的TRF違紀事件來說,金管會過往裁罰,顯然無法達到監理的效果。也許,金管會認為銀行未落實內控機制是基於「概括意思」,所以只處罰一次,或是比照前述最高行政法院在《藥事法》上的見解,但問題在於前述《藥事法》案處罰的對象,就算是在不同時間、不同媒體上播出,內容還是同一個廣告。可是,TRF的不當銷售爭議有所不同,每個客戶的合約都是客製化、量身訂造,不同的TRF合約可能都有未落實自律規範的問題,主管機關若還只論以一次行為,可說是將一行為的定義無限擴大了!
  由主管機關對UBER違規行為的監理,準備採取「一行為一罰」的立場,看到了交通部的執法態度。關於不當銷售TRF的金融監理,金管會是否也應該比照辦理呢?千萬不要像航海王中主角魯夫的手臂一樣「伸縮自如」,想罰的時候就「一行為一罰」,想網開一面之時就說是「集合犯」、「概括犯意」。由此看來,TRF風暴到現在都無法落幕,也就不難理解其中的原因了。

全文刊載於:http://www.storm.mg/article/215175

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